La protección del consumidor por el Antitrust italiano en los casos Ryanair y Wizz Air

La normativa sobre defensa de la libre competencia en Italia

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La libre competencia, representa uno de los fundamentos principales del concepto de economía de mercado, que resulta de la concurrencia libre en el mercado de operadores económicos que producen bienes o servicios similares y , a su vez, consumidores que toman decisiones libres sobre sus compras en el mercado con información suficiente sobre las características de precio y calidad de los productos, sin que en estas decisiones intervengan fuerzas distintas a las del mercado mismo.

La legislación sobre la libre competencia, tiene la finalidad de prohibir la existencia de acuerdos entre empresas que puedan realizar estrategias que impliquen abusos de posición dominante y prácticas concertadas de carácter restrictivo, contrarias a la libre competencia y en perjuicio de los consumidores.

La vigencia efectiva de la libre competencia en los mercados nacionales presupone la creación de autoridades administrativas independientes que hagan valer las reglas en este ámbito de manera clara y exacta.

Evidentemente, la libre competencia también afecta a los sujetos individuales, en particular en lo relativo a la defensa y protección del consumidor, cuyos derechos son garantizados por las autoridades nacionales.

En este artículo analizamos en primer lugar los aspectos generales de la defensa de la competencia en la legislación comunitaria, para seguidamente entrar a estudiar los aspectos específicos en la legislación italiana, prestando especial atención al reciente caso de la autoridad italiana Antitrust encargada de la defensa de la competencia, contra las compañías aéreas Ryanair y Wizz Air relativo a la protección de los consumidores.

I

Legislación comunitaria

La política de la libre competencia según la normativa europea se rige por el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, del 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre la competencia previstas en los antiguos artículos 81 y 82 del Tratado (TCE).

Los principios fundamentales de la disciplina sobre la competencia consisten en prohibir:

  1. los acuerdos contrarios al comercio entre los Estados miembros, así como restrictivos de la libre competencia en el mercado interior, según el artículo 101 TFUE (antiguo artículo 81 TCE);
  2. las empresas que ostentan una posición dominante en el mercado interior y hacen un ejercicio abusivo de la misma, según el artículo 102 TFUE (antiguo articulo 82 TCE).

Además, se aplica el Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, del 20 de enero de 2004 (Reglamento comunitario de concentraciones), que exige el control de las concentraciones entre empresas, suponiendo que las operaciones de concentración puedan contribuir a crear y/o reforzar la creación de posiciones dominantes.

Con la entrada en vigor del antedicho Reglamento (CE) nº 1/2003, se han producido cambios fundamentales de las relaciones entre la Comisión Europea por un lado y las autoridades nacionales de defensa de la competencia y los tribunales nacionales de los Estados miembros por el otro, introduciendo nuevos instrumentos de enforcement y mejorando los vigentes en los ordenamientos nacionales.

Las autoridades nacionales de defensa de la competencia y los tribunales nacionales pueden ahora asesorar a la Comisión, en el marco europeo de la libre competencia.

El Reglamento (CE) aplica el principio de subsidiariedad según el que todos los asuntos que examinan se remitirán a la autoridad nacional más apropiada para llevar a cabo el procedimiento de investigación y detener la comisión de la infracción.

De hecho, se ha visto reforzado el papel de las diferentes autoridades nacionales en la aplicación de estas normas, mientras la Comisión sigue siendo competente solo para las infracciones más graves. En cualquier caso, el control final está reservado, a instancia de los interesados, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

II

Legislación nacional italiana

La política de la libre competencia y del mercado se rige por la Ley italiana nº 287 del 10 de octubre de 1990 (“Norme per la tutela della concorrenza e del mercato”), a través de la cual fue creada la autoridad italiana Antitrust (llamada “AGCM”) encargada a la defensa de la competencia y del mercado, que constituye una autoridad administrativa independiente en el ordenamiento nacional italiano. El organismo equivalente en el ordenamiento español es la Comisión Nacional de la Competencia, establecido por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC). 

En Italia, el término Antitrust (por ej. política Antitrust, autoridad Antitrust) se utiliza para indicar el conjunto de normas jurídicas que rigen y favorecen la defensa de la libre competencia y del mercado.

La autoridad Antitrust está encargada a garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior para que los operadores económicos tengan libre acceso y puedan competir en las mismas condiciones y en igualdad de oportunidades.

Con objeto de proteger el mantenimiento y/o el restablecimiento de las condiciones de competencia efectiva, dicha Autoridad goza de amplias facultades de investigación y de toma de decisiones, también dispone de poderes de requerimiento y sanción, con los cuales puede vigilar los acuerdos restrictivos de la competencia, los abusos de posición dominante y las operaciones de concentración entre empresas.

Además, la autoridad italiana Antitrust detiene poderes de protección de los consumidores a través de la adopción de medidas que permiten la supresión de las prácticas desleales de la competencia, expresamente prohibidas por el Código italiano del Consumo (artículos 18-27). Dicha actividad está estrechamente relacionada con la protección de los interés de la libre competencia y del mercado.

Las decisiones adoptadas por dicha Autoridad podrán recurrirse ante el Tribunal Administrativo Regional del Lacio (TAR del Lazio) y, después en apelación, ante al Consejo de Estado (Consiglio di Stato).

III

La protección del consumidor en el caso italiano Antitrust contra Ryanair y Wizz Air

En aplicación de la nueva policy sobre el pago adicional del equipaje de mano de las compañía aéreas Ryanair y Wizz Air, en vigor desde el 1 de noviembre de 2018, el pasajero puede gratuitamente transportar solo una bolsa de tamaño pequeño (40x30x20cm.), que debe colocarse exclusivamente en la parte inferior de los asientos, mientras por el transporte del equipaje de mano (maleta de 10 kilos) se requiere un pago adicional.

Dicha policy fue objeto de atención por la autoridad italiana Antitrust que, tras un procedimiento de investigación, reconoció la ilegitimad del pago adicional requerido por el transporte del equipaje de mano.

El transporte del equipaje de mano no representa una carga casual, sino necesaria para el consumidor, que tendría que ser incluida en la tarifa estándar del vuelo.

De hecho, en las decisiones nº 27398 y nº 27399 emitidas por el Antitrust el 31 de octubre de 2018 contra las compañía aérea Ryanair y Wizz Air, dicha autoridad constató que el pago adicional del equipaje de mano ofrece una falsa representación del precio real del billete de avión y afecta la comparación con la demás tarifas de otras compañía aéreas, porque induce a engaño o confusión al consumidor (“fornisce una falsa rappresentazione del reale prezzo del biglietto e vizia il confronto con le tariffe delle altre compagnie, inducendo in errore il consumatore”). 

Asimismo, en fecha 7 de noviembre de 2018 en las decisiones nº 27406 y nº 27407, con arreglo al artículo 27, apartado 3, del Código italiano del Consumo y en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento italiano sobre los procedimientos de investigación en la protección del consumidor¹, la autoridad Antitrust renovó la orden de suspender, con carácter cautelar, la entrada en vigor de la nueva policy de las compañía aéreas low-cost Ryanair y Wizz Air, que no podrán exigir al pasajero ningún pago adicional – respecto a la tarifa estándar – para el transporte del equipaje de mano (maleta de 10 kilos), sino poner gratuitamente a disposición de los consumidores, a bordo o en la bodega, un espacio en la aeronave donde colocar la maleta de mano.

1 Resolución adoptada por la autoridad italiana Antitrust el 1 de abril de 2015 (“Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”).

Sin embargo, de las averiguaciones efectuadas en los sitios web de las dos compañías aéreas, resulta que éstas han incumplido la orden cautelar emitida por la autoridad Antitrust italiana, prosiguiendo la aplicación de la antedicha policy, en perjuicio de los consumidores.

Por lo tanto, la autoridad Antitrust, con arreglo al artículo 27, apartado 12, del Código italiano del Consumo, ha incoado contra las dos compañías aéreas un procedimiento administrativo por incumplimiento (“procedimento di inottemperanza”). 

En el ínterin, la compañía aérea Ryanair ha decidido impugnar las antedichas decisiones de la autoridad Antitrust, interponiendo un recurso ante el Tribunal Administrativo Regional del Lacio (TAR del Lazio), que en la primera fase cautelar, se ha pronunciado a favor de la compañía aérea.

Con decisión del 22 de noviembre del 2018, los Magistrados del TAR han ordenado la suspensión de las medidas cautelares adoptadas por la autoridad Antitrust, hasta que la Sala se pronuncie sobre el fondo del recurso en audiencia pública el próximo 27 de febrero de 2019.

En consecuencia, la compañía aérea Ryanair podrá continuar aplicando la nueva policy sobre el pago adicional del equipaje de mano hasta que la Sala del TAR decida sobre el fondo.

La asociación italiana de consumidores Codacons se ha pronunciado en contra de la decisión del Tribunal Administrativo Regional del Lacio, declarando en un comunicado oficial que: 

“La decisión pronunciada por el Tribunal Administrativo Regional representa una derrota para los consumidores y el riesgo de confusión respecto de los pagos adicionales para el transporte de las maletas. Confiamos en el éxito positivo de las investigaciones emprendidas por la autoridad Antitrust y valoramos interponer apelación ante al Consejo de Estado contra la decisión del TAR.”²

2 “La decisione del Tar rappresenta una sconfitta per gli utenti e rischia di creare disorientamento tra i passeggeri circa i supplementi da pagare al momento del trasporto bagagli. Confidiamo nell’esito positivo dell’istruttoria aperta dall’Antitrust e valutiamo il ricorso al Consiglio di Stato contro l’ordinanza dei giudici amministrativi”.

IV

Conclusiones

El marco regulador europeo y la constante innovación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros sobre la defensa de la competencia y del mercado, hace que el consumidor tenga derecho a recibir todas las medidas de protección y de garantía necesarias frente a posibles  infracciones.

En particular, en Italia, ante las prácticas de competencia desleal o de publicidad engañosa, que puedan inducir en error el consumidor, será suficiente enviar una denuncia a la autoridad Antitrust, la cual podrá intervenir (también con medidas provisionales de carácter cautelar) e imponer sanciones.

Las denuncias recibidas y registradas por dicha autoridad, se transferirán a las direcciones territoriales competentes que serán encargadas de verificar su contenido, para sucesivamente determinar si incoar un procedimiento de investigación o archivar el expediente. Si de la investigación se deduce la infracción, podrá requerir compromisos específicos a las empresas infractoras o imponer una sanción (“richiamo”) en caso de incumplimiento de la normativa sobre la defensa de la competencia.